INSTRAT - Przyszłość finansowania programu „Czyste Powietrze” - NEWS

Celem programu „Czyste Powietrze” (PPCP) do 2029 r. jest wymiana 3 milionów źródeł ciepła, natomiast przez pierwszych 5 lat jego działania udało się podpisać ponad 530 tysięcy umów na wymianę źródeł ciepła.

Przewidziane jest także zwiększenie rocznego budżetu programu. W stosunku do 2023 r. będzie to prawie trzykrotny wzrost (10 mld zł). Takie wydatki mogą być zrealizowane przy odpowiednim wykorzystaniu środków z Krajowego Planu Odbudowy (KPO), Funduszu Spójności (FEnIKS), a także dodatkowych źródeł finansowania.

Instrat i Instytut Ekonomii Środowiska (IEŚ) wypracowały wspólnie scenariusz dotyczący finansowania programu „Czyste Powietrze”, który przedstawiamy poniżej.

Według autorów przedstawiony scenariusz rozwoju programu powinien być minimalnym celem dla decydentów odpowiedzialnych za jakość powietrza w Polsce. Niemniej jednak, program „Czyste Powietrze” może być rozwijany znacznie szybciej, z uwagi na wysokie zapotrzebowanie na dotacje do wymiany źródeł ciepła. W związku z tym warto rozważyć poszukiwanie dodatkowych źródeł finansowania programu już w najbliższych kwartałach, a jedną z potencjalnych okazji do tego może być rewizja KPO przez nowy rząd.

Zaleca się przyspieszenie rozwoju PPCP poprzez zwiększenie jego finansowania. Jednak skuteczne zarządzanie tymi środkami będzie możliwe jedynie przy wprowadzeniu średnioterminowego planowania finansowego. Taka strategia stanie się szczególnie istotna od 2026 roku, kiedy konieczne będzie poszukiwanie dodatkowych źródeł finansowania.
Nowe władze rządowe oraz Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) muszą aktywnie poszukiwać nowych źródeł finansowania, w tym skorzystać ze środków ze Społecznego Funduszu Klimatycznego (SFK), Funduszu Modernizacyjnego dochodów z nowego systemu ETS2 oraz zielonych obligacji przeznaczonych specjalnie dla programu.

1. Dotychczasowa rola programu „Czyste Powietrze”

Od momentu swojego uruchomienia we wrześniu 2018 roku, program „Czyste Powietrze” (PPCP) stał się największym programem bezpośredniego wsparcia, skierowanym na wymianę źródeł ciepła oraz poprawę efektywności energetycznej w 3 milionach jednorodzinnych budynków.

1.1. Skutki działania PPCP

Efektywność działania programu „Czyste Powietrze” jest widoczna poprzez liczby i wyniki osiągnięte do końca 2023 roku. W ramach programu podpisano ponad 530 tysięcy umów na wymianę źródeł ciepła, co stanowi 17% celu programu obejmującego wymianę 3 milionów źródeł ciepła. W tym okresie ponad 430 tysięcy gospodarstw domowych otrzymało dofinansowanie na wymianę źródeł ciepła. 

Te działania miały bezpośredni wpływ na poprawę jakości powietrza w Polsce. Według danych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) do września 2023 roku, program spowodował zmniejszenie zużycia energii o 8,8 TWh/rok oraz obniżenie emisji CO₂ z budynków o 3,3 miliona ton rocznie. Program przyczynił się do poprawy jakości powietrza, obniżenia rachunków za ogrzewanie oraz zwiększenia komfortu użytkowania budynków.

1.2. Kryzys płynności

W pierwszych latach swojego istnienia program „Czyste Powietrze” korzystał głównie z funduszy pochodzących z Funduszu Spójności, a od 2021 roku głównym źródłem finansowania stały się środki z KPO.

Jednakże, na przełomie 2023 i 2024 roku program napotkał poważny kryzys płynności. Spowodowane było to wyczerpaniem puli środków przeznaczonych na finansowanie programu, pochodzących z prefinansowania KPO. W związku z zatrzymaniem wypłat środków z KPO dla kraju, spowodowanym zastrzeżeniami dotyczącymi kwestii praworządności, rząd wprowadził prefinansowanie KPO, którego operatorem jest Polski Fundusz Rozwoju (PFR). Dla programu „Czyste Powietrze” w ramach tego mechanizmu przewidziano jednorazową kwotę prawie 2,7 miliarda zł.

W międzyczasie program nadal się rozwijał, zwiększała się liczba składanych wniosków, jak i średnia kwota kontraktowanych dotacji. To doprowadziło do wyczerpania się środków z prefinansowania pod koniec 2023 roku, co skutkowało wstrzymaniem wypłat dotacji. Doszło do powstania deficytu finansowego, który wzrastał w tempie około 100 miliona złotych tygodniowo, osiągając w szczycie kryzysu ponad 400 mln złotych.

Ostatecznie, kryzys zażegnano na początku lutego 2024 roku, poprzez najpierw przekazanie środków z zaliczki z KPO z programu RePower EU (220 milionów złotych), a następnie uruchomienie kolejnych transz prefinansowania z PFR, w kwotach 200 i 400 mln złotych.

Bezpośredniej odpowiedzialności za powstanie tego kryzysu można dopatrzyć się przede wszystkim w poprzednim rządzie, który już w lipcu 2023 roku był świadomy, że pod koniec roku w programie zabraknie pieniędzy, jeśli nie zostanie zapewniona nowa pula środków.
Szczególnie ważne jest, że szacowany koszt programu w 2018 roku wynosił aż 103 mld złotych, jednak przy tworzeniu planu nie zostały wskazane nawet orientacyjnie źródła finansowania. 

Można więc powiedzieć, że główną przyczyną trudności z płynnością był brak średnioterminowego finansowego planowania, które powinno uwzględniać źródła finansowania na kilka lat do przodu. Nawet gdyby mimo tego pojawiły się problemy z finansowaniem, byłyby one z większym wyprzedzeniem zauważalne dla instytucji publicznych zajmujących się PPCP, a także dla opinii publicznej, co spowodowałoby presję na działania proaktywne przed wpadnięciem w kryzys płynności.

2. Perspektywy rozwoju Czystego Powietrza na lata 2024-2027

Program „Czyste Powietrze” musi ulegać dalszemu rozwojowi. Bez tego nie będziemy w stanie kontynuować poprawy jakości powietrza ani osiągnąć  w tym zakresie unijnych celów. Na wymianę - tylko w budynkach jednorodzinnych - wciąż czeka ok. 2 - 2,5 mln kotłów na paliwa stałe.

Program „Czyste Powietrze” stanowi istotny element polityki klimatycznej poprzez redukcję emisji gazów cieplarnianych związanych z ogrzewaniem budynków przy użyciu węgla. Realizacja tego programu przyczynia się także do zmniejszenia zależności od importu paliw kopalnych, zwłaszcza węgla, którego dostawy przez polskie kopalnie są niewystarczające.

Bez rozwinięcia programu „Czyste Powietrze” nie będzie możliwe przeprowadzenie szybkiej i masowej termomodernizacji, jaką obiecywał premier Donald Tusk w grudniu 2023 roku. Jeśli takie termomodernizacje mają nastąpić, to Program „Czyste Powietrze” musi być ich głównym motorem.

2.1. Scenariusz rozwoju PPCP na lata 2024-2027

Według scenariusza opracowanego przez Instrat oraz Instytut Ekonomii Środowiska (IEŚ), rozwój programu „Czyste Powietrze” w latach 2024-2027 przyniesie znaczące zmiany w porównaniu do 2023 roku:

• Średnia liczba wypłat tygodniowych wzrośnie do 5 tysięcy w 2027 roku. W 2023 roku były to 3 tysiące.
• Średnia wartość wypłaconej dotacji zwiększy się do 38 tysięcy w 2027 roku. W 2023 roku były to 22 tysiące.
• Roczna wartość wypłat wzrośnie do prawie 10 miliardów złotych w 2027 roku. W 2023 roku było to 3,5 miliarda złotych.

Rozwój programu w ten sposób pozwoli na wymianę w latach 2024-2027 prawie 900 tysięcy „kopciuchów”. Według analizy Europejskiego Centrum Czystego Powietrza z 2023 roku taka wymiana przyczyni się również do zmniejszenia liczby przedwczesnych zgonów związanych z zanieczyszczeniem powietrza w Polsce.

Skąd te liczby?
W ramach bazowego scenariusza rozwoju programu modelowano 6 zmiennych:

1. średnią liczbę tygodniowych wniosków o wymianę źródła ciepła, 
2. średnią liczbę tygodniowych wypłat, 
3. roczną liczbę wniosków, 
4. roczną liczbę wypłat, 
5. wypłaconą średnią dotację, 
6. roczną wartość wypłat - roczny koszt programu. 

Istotne były przy tym trzy zmienne:

• średnia liczba tygodniowych wniosków o wymianę źródła ciepła (1), 
• średnia liczba tygodniowych wypłat (2) 
• średnia dotacja (5). 

Przyjęto, że liczba złożonych wniosków przekłada się proporcjonalnie na liczbę średnich wypłat w ciągu tygodnia (choć z opóźnieniem, w zależności od regionu, od kilku do nawet kilkunastu miesięcy). Następnie ilość dotacji na tydzień, pomnożona przez wartość średniej wypłaconej dotacji, równa się średniej wartości wypłat w ciągu tygodnia. To, pomnożone przez liczbę tygodni w roku, określa roczny koszt programu. 

Kluczowe wskaźniki zostały przedstawione w tabeli 1.

Tabela 1. Efekty programu „Czyste Powietrze” (2021-2023) i scenariusz rozwoju (2024-2027)

W modelu przewiduje się, że średnia liczba wypłat tygodniowych co roku wzrośnie o 500. To może wydawać się mało ambitnym celem, gdyż między 2021 a 2022 rokiem liczba ta  wzrosła o ponad tysiąc. 

W 2021 roku średnio co tydzień wypłacano 1,5 tysiąca dotacji, a w 2022 roku już ponad 2,5 tysiąca. Natomiast między 2022 a 2023 rokiem ten wzrost zmalał do niecałych 500 sztuk, jednak trzeba pamiętać, że pod koniec roku wystąpiły trudności finansowe w programie.

Założono również, że średnia dotacja wzrośnie w latach 2024-2027 o 4 tysiące złotych rocznie. Jest to głównie wynikiem zmian w programie, które nastąpiły w 2023 roku i wprowadzenia dotacji na kompleksową termomodernizację, a także wzrostu inflacji w analizowanym okresie. To oznacza, że średnia wypłacona dotacja wyniesie 26 tysięcy złotych w 2024 roku, a wzrośnie do 38 tysięcy złotych w 2027 roku. 

Cały program w tym scenariuszu będzie kosztował 4,7 miliarda złotych w 2024 roku. W kolejnych latach te koszty będą rosły o 1,3-1,9 miliarda złotych rok do roku, aż w 2027 roku sięgną 9,8 miliarda złotych. Dla porównania, wzrost kosztów programu mierzony wypłaconymi dotacjami między rokiem 2021 a 2022 wyniósł 0,8 miliarda złotych, a między 2022 a 2023 rokiem było to 1,6 miliarda złotych. Wzrost kosztów programu stawia duże wyzwanie związane z finansowaniem programu. 

Propozycja finansowania została opisana w rozdziale 3.

2.2. Wyzwania regulacyjne związane z rozwojem programu „Czyste Powietrze”

Dalszy rozwój programu „Czyste Powietrze” wiąże się nie tylko z aspektami finansowymi, ale także ze zmianami regulacyjnymi dotyczącymi jakości powietrza w Polsce. Wśród najistotniejszych zmian należy wymienić trzy kluczowe:

1. Konsekwentne wdrażanie uchwał antysmogowych, które zostały przyjęte przez sejmiki wojewódzkie.
2. Określenie norm jakości dla węgla i biomasy drzewnej, co pozwoli na spełnienie wymagań emisyjnych w urządzeniach ekoprojektu, takich jak kotły na paliwo stałe czy ogrzewacze pomieszczeń. Brak tych norm skutkuje tym, że kotły na paliwo stałe, które były finansowane w ostatnich latach, będą zasilane paliwem, które nie spełnia wymogów emisyjnych.
3. Prowadzenie kontroli jakości paliw i standardów emisyjnych urządzeń grzewczych, które przeprowadzane są przez Inspekcję Handlową, Inspekcję Ochrony Środowiska oraz samorządy lokalne. Brak kontroli powoduje, że mimo dotacji z programu „Czyste Powietrze” wiele gospodarstw domowych nadal decyduje się na korzystanie z urządzeń niespełniających wymaganych standardów, a na rynku sprzedaje się paliwa niskiej jakości.

3. Propozycja średnioterminowego planowania finansowego na 2024-2027 

Stabilne wdrażanie PPCP w największym stopniu zależeć będzie od zapewnienia odpowiedniego finansowania. 
Po pierwsze, konieczne jest wprowadzenie średnioterminowego planowania budżetu programu. 
Po drugie, istotne jest maksymalne wykorzystanie obecnych źródeł finansowania. 
Po trzecie, niezbędne będzie znalezienie nowych źródeł finansowania, aby zapewnić ciągłość programu.

3.1. Średnioterminowe planowanie finansowe 

W pierwszym rozdziale opisano, jak brak planowania finansowego spowodował kryzys płynności w PPCP. Skutki były bardzo konkretne: opóźnienia w płatnościach dla dotychczasowych beneficjentów oraz obawy o możliwe dalsze opóźnienia wśród potencjalnych wnioskodawców. Z perspektywy zarządczej, sytuacja ta wymaga dodatkowego wysiłku i czasu poświęconego na ratowanie programu, zamiast skupienia się na jego efektywnym wdrażaniu i doskonaleniu. Dalszy rozwój programu „Czyste Powietrze” będzie możliwy tylko wtedy, gdy zostanie wprowadzone średnio- i długoterminowe planowanie finansowe. Bez tego nie będzie możliwe optymalne wykorzystanie już dostępnych środków oraz efektywne zarządzanie nowymi źródłami finansowania.

3.2. Obecne źródła finansowania 

Program „Czyste Powietrze” finansowany jest z dwóch głównych źródeł: 

• Krajowego Programu Odbudowy (KPO),
• Funduszy Europejskich na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko (FEnIKS), będącego częścią unijnego Funduszu Spójności. 

KPO przeznaczył na program 13,7 mld zł (3 mld euro), które muszą być wydane do sierpnia 2026 r., natomiast FEnIKS dostarczy 8,1 mld zł do końca 2029 r. 
To stwarza wyzwanie związane z odpowiednią sekwencją wydatkowania tych środków. Pierwszeństwo mają wydatki z KPO, a dopiero później z FEnIKS. Dopiero od roku 2026 finansowanie programu powinno opierać się na środkach z Funduszu Spójności.

3.3. Nowe źródła finansowania 

Zgodnie ze scenariuszem bazowym przedstawionym przez IEŚ i Instrat, rozwój programu „Czyste Powietrze” będzie wymagał nie tylko maksymalnego wykorzystania obecnych środków, ale także pozyskania nowych. Szczególnie ważne będzie to od 2026 roku, kiedy zakończy się wydatkowanie KPO. 

W tym kontekście można wskazać cztery kluczowe źródła finansowania, które mogą być wykorzystane do sfinansowania programu. Co istotne, wszystkie te źródła finansowania mogą być wykorzystywane także po 2027 roku.

3.3.1. Krajowe dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ (EU ETS) 

Pierwszym kluczowym źródłem są dochody uzyskiwane przez Polskę ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w ramach unijnego systemu ETS. W ostatnich latach te dochody przekraczały rocznie 20 miliardów zł, a w roku 2021 osiągnęły rekordowe 25 miliardów zł, co zostało przedstawione na wykresie 1.

Wykres 1. Uzyskane przez Polskę dochody z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w ramach systemu EU ETS [mld zł] 

Większość tych środków trafiała do tej pory do budżetu państwa, a istotna część została przekazana do funduszy pozabudżetowych. Zgodnie z unijnymi regulacjami, państwa członkowskie są zobowiązane przeznaczyć przynajmniej 50% tych środków na cele środowiskowe; od 2025 roku będzie to przynajmniej 70%, a od roku 2026 już 100%.
Umowa koalicyjna podpisana przez ugrupowania polityczne tworzące rząd w grudniu 2023 roku zawiera analogiczny zapis, mówiący o zamiarze przeznaczenia wszystkich wpływów z ETS na cele klimatyczne.

Wykres 2. Wydatki Polski na cele środowiskowe z uzyskanych dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w 2022 roku [mld zł]

W tym kontekście program „Czyste Powietrze” powinien być istotnym beneficjentem tych środków. Już w 2022 r. był on finansowany ze środków z ETS w kwocie 2,2 mld zł, co uplasowało go na 3. miejscu wśród wydatków na cele środowiskowe. Warto jednak zaznaczyć, że nie są to bezpośrednie wydatki z dochodów uzyskanych ze sprzedaży praw do emisji, lecz ich równowartość raportowana ex post do Komisji Europejskiej. Na dzień wydania publikacji nie były jeszcze opublikowane dane o wydatkowaniu dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień do emisji w roku 2023.

3.3.2. Fundusz Modernizacyjny (FM) 

Drugim potencjalnym źródłem finansowania jest Fundusz Modernizacyjny (FM), czyli instrument unijny, utworzony na lata 2021-2030, mający na celu finansowanie modernizacji systemu energetycznego i poprawę efektywności energetycznej. Fundusz ten jest zasilany dochodami ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 w ramach systemu ETS, jednak sprzedawcą uprawnień jest Komisja Europejska (KE), a nie polski rząd. Budżet zależy tu od cen emisji na rynku, jednak według szacunków KE, Polska otrzyma do 2030 roku nawet 18 miliardów zł.

Należy zauważyć, że w ramach dotychczas zaplanowanego budżetu FM oraz uruchomionych już programów priorytetowych nie uwzględniono programu „Czyste Powietrze”. Wsparcie w ramach tego źródła znalazły nawet tak dyskusyjne przedsięwzięcia, jak rozwój wiatraków przydomowych, o którym Instrat ostrzegał w marcu 2024 roku. Warto więc dokonać przeglądu programów wspieranych w ramach funduszu i określić, które z nich są priorytetowe. Środki uwolnione w wyniku takiego przeglądu mogą być przeznaczone na wsparcie programu „Czyste Powietrze”.

3.3.3. Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK) oraz krajowe dochody z ETS2 

Uzupełniającym źródłem finansowania dla PPCP może być Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK), a także dochody, które będą uzyskiwane przez budżet państwa z tytułu opodatkowania emisji w ramach systemu ETS2, który obejmie sektory budynków i transportu. 

SFK zacznie działać w 2026 r. Będzie dysponował dochodami z uprawnień do emisji w ramach systemu ETS2, które sprzedawane będą przez Komisję Europejską, budżet funduszu będzie więc zależał od cen tych uprawnień. 
Według Instytutu Reform Polska otrzyma około 3 miliardów zł w 2026 roku, a następnie około 10 miliardów zł w okresie 2027-2032. Oznacza to, że w latach 2026-2027 częściowo można będzie sfinansować program „Czyste Powietrze” ze środków pochodzących z tego funduszu. 

Od roku 2027 dodatkowym źródłem finansowania programu mogą być również dochody uzyskiwane przez polski rząd ze sprzedaży uprawnień do emisji w systemie ETS2. Szacuje się, że będą one wynosić 8-9 miliardów zł. 

Obie pule środków mogą być istotne dla finansowania programu po roku 2027.

3.3.4. Zielone obligacje „Czyste Powietrze”

Kolejnym proponowanym dodatkowym źródłem finansowania rozwoju PPCP może być finansowanie dłużne poprzez dedykowane obligacje „Czyste Powietrze”. Takie obligacje mogłyby być emitowane przez ministra finansów, a uzyskane z tego tytułu przychody przekazane do NFOŚiGW celem sfinansowania bieżącej obsługi programu. Wśród korzyści z takiego rozwiązania, jakie można wymienić, znajduje się bardzo duże i ciągle rosnące zainteresowanie inwestorów zielonymi obligacjami (obligacjami finansującymi zrównoważony rozwój). Pomimo tego, że Polska przeprowadziła jako jedna z pierwszych na świecie emisję zielonych obligacji skarbowych w roku 2016, w ostatnich latach była mało aktywna na tym rynku.
Wysoki popyt na zielone obligacje oznaczałby możliwość uplasowania ich po niższym koszcie niż zwyczajnych skarbowych obligacji, co jest szczególnie ważne przy wysokich stopach procentowych. Dodatkową korzyścią obligacji jest ich stosunkowo duża elastyczność – w przypadku znalezienia alternatywnych źródeł finansowania dla programu, emisję obligacji można by zmniejszyć. Natomiast w przypadku decyzji o szybszym rozwoju programu, brakujące środki można byłoby uzyskać w dość krótkim czasie właśnie za pomocą tego instrumentu.

Finansowanie programu poprzez dług może być obarczone ryzykiem, gdyż spłata zobowiązań leży w gestii budżetu państwa. Niemniej jednak, obligacje mogą stanowić alternatywne źródło finansowania w sytuacji potrzeby. Zdobycie doświadczenia w łączeniu różnych źródeł może być cenne, zwłaszcza w perspektywie przyszłych lat, gdy oczekuje się większego udziału zwrotnych źródeł finansowania.

3.4. Optymalna struktura finansowania programu „Czyste Powietrze” w latach 2024-2027 

W oparciu o scenariusz rozwoju programu oraz dostępne i potencjalne źródła finansowania, opracowano optymalną strukturę finansowania w latach 2024-2027 (tabela 2). 
W 2024 roku główny nacisk powinien być położony na wykorzystanie środków z KPO, wspartych środkami z FEnIKSa. W kolejnych latach powinno nastąpić stopniowe przejście w kierunku mocniejszego wykorzystania środków z FEnIKS oraz nowych źródeł finansowania.
W roku 2025 mogą to być już środki z zielonych obligacji „Czyste Powietrze”, których znaczenie w kolejnych latach by wzrosło. 
Od 2026 roku powinien zostać uwzględniony SFK, a od 2027 roku część środków pochodziłaby z krajowych dochodów z ETS2. Ważne jest, że dochody z ETS2 mogą być w przyszłości także przeznaczone na spłatę obligacji dedykowanych programowi.

Tabela 2. Optymalna struktura finansowania „Czystego Powietrza” w latach 2024-2027 (mld zł).

Taka mozaikowa struktura finansowania powinna pozwolić na zapewnienie odpowiedniej płynności i możliwości dalszego rozwoju.
 

Autor: Zespół Instal-Konsorcjum

Źródło: Instrat Policy Note 01/2024